【閱讀筆記】二十一世紀的公共行政：挑戰與改革

Phillip J. Cooper etc（2006），王巧玲、李文钊譯，二十一世紀的公共行政：挑戰與改革，中国人民大学出版社出版。

目前僅有簡體版，算是公共行政的經典書籍之一，不知道在台灣是否有受到重視。雖是十年前的書，讀起來仍發現未與時代脫鉤，其中幾章的分析尤令我印象深刻。


組織文化的形成一直讓我很感興趣，尤其是如何改變長久以來定型的組織文化更令我好奇，在本書第九章有很詳盡的介紹，不只解釋何謂組織文化，更能用以進一步解釋人類社會的種種現象，有些在組織中看似沒有意義的程序或規定，亦有其功能所在。然而，也因為這些特性，組織文化有很多令人詬病的地方

它很可能會蒙蔽人的雙眼，使組織成員停止思考，尤其是對一些重要問題的思考。這是非常危險的，因為盲目服從經驗假設的結果，必定是組織越來越僵化。如果組織招募新成員以及社會化的過程運行得太過順利的話，那麼危險也就隨之而來了。因為組織的這些機制很可能會不斷製造出在思考、談話和行為方式上與現任以及歷任的管理者完全相同的「複製人」。因此，組織文化有把不同背景或性別的人排除在組織之外的趨勢。組織文化教人從歷史中尋找答案、解決方法和先例，而不著眼於未來。文化能起到維持現狀的作用，但與此同時，他可能也破壞了組織適應動態環境的能力。這是因為，組織文化會深深扎根於組織成員的思維習慣中（形成慣例），很難（尤其是在短時間內）改變。因此，倘若真正地理解了某一組織的文化，那麼我們也就掌握了它的行為決策模式。-P252

 最重要的是，該如何改變敗壞的組織文化呢？在1992年美國政府審計辦公室做了一份報告「組織文化觀－公司用來保護或改變信念和價值觀的方法」中提到「高層管理者必須全身心地投入到變革中去，並且身體力行」和「組織必須提供培訓，以幫助員工掌握與管理者期望豎立的信念和價值觀相適應的技能」，講得這麼長，其實是要表達兩個觀念：「由上而下」以及「由下而上」改變方式。

其他一些重要程度不同的方法包括：發給員工寫有管理層所期望建立的價值觀和信念的書面材料；開創有利於強化這些價值觀和信念的管理風格；通過提供物質獎勵、晉升機會，建立激勵機制，鼓勵強化這些信念的行為；召開公司會議對這些信念進行討論；建立一套與這些信念相容的組織結構；利用制度、程序和機制為組織的價值觀提供支持；以故事、傳說、神話和口號的形式來向員工傳遞這些價值觀和信念。-P255

看到以下這段不禁令人想起近來美國大選引起的民族主義浪潮，不正是說明衰頹的經濟讓川普的主張大受歡迎，他提倡回到「舊日的美好時光」和重拾「美國的榮耀」鼓舞許多對目前環境普遍失望的選民，也讓川普意外躍升政壇一大新星。

群體在感受到來自全球化趨勢的威嚇時，民族性有時候反而會因此增強。喪失自身特性的危險越大，我們恢復自我形象、強化獨特性的願望就越強烈。我們的文化根基受到其他競爭文化的侵蝕越強，我們就越容易被感召起來為保衛傳統而戰，有時候甚至不惜採取最可怕的方式。我們之所以會有這樣的反應是因為，社會混亂、失序的現象越嚴重，我們的歸屬感需求就越強。……發展的失敗有時還會引起一種文化中心主義的反應。當財政危機或腐敗削弱了當地的發展成效時，人們便自然會想到要回歸先前的傳統社會組織模式之中。從哲學甚或是心理學的意義上來看，這些反應或許是人們位在混亂中尋求安慰的一種努力。但從另一方面來看，人們有可能只是想回到被實踐證明為有效的就生活方式中去。-P381

另外，在論及政府管制的強度時，作者提到的過去10年應是指1996~2006年之間，然而，此趨勢仍持續延展至今，台灣目前亦面臨管制措施抉擇的難關中，長久以來，台灣的左派勢力一直是居於弱勢的，近來由於勞權及環保意識的抬頭，雖有股力量漸漸形成，然而仍處於萌芽階段而已，而這股力量，正是希望政府透過管制手段對最低時薪問題、房價問題、汙染問題加以控管。惟在親市場勢力的壓力下，許多政策處在躊躇不前的狀態下。

無庸置疑，國際上目前存在著一種通過放鬆管制、更多地利用市場機制來實現公共目標的趨勢。而且，在過去10年裡，有關政治變革最常見的主題之一便是取消以命令和控制為特徵的管制制度。事實上，隨著政府規模的縮減，政府對親市場的政策工具的依賴程度勢必會越來越高。放鬆管制的運動通常包含以下五個核心要素。

• 第一，除非確實有必要，否則不應該實行管制。

• 第二，能由某種強制性更少一些的機制來實現相同的效果，管制就不是真正有必要。

• 第三，以激勵、信息和市場抉擇為基礎的親市場行工具，有助於降低對管制的需要。

• 第四，如果確實需要實行管制，那麼在管制措施實行之前，必須對他們的潛在影響進行周密分析。

• 第五，如果實行管制，那麼必須盡可能地保證管制措施的靈活性，並開發一套風險評估方法以確定在一定的實施成本限度內，究竟需要多少管制措施。

然而，就在國際上放鬆管制的呼聲日益高漲的同時，人們對衛生保健服務、工作條件以及環境保護方面也提出了更多更高的要求。事實上，人們已清楚地認識到了，管制對於保護市場、控制商人的違規行為而言，是必不可少的。-P389 

管制不僅現在是，而且以後仍將是政府的一項重大任務。這是因為，為社會所不容的某些行為方式，除了制裁威嚇之外，僅僅依靠正面激勵的手段根本無法有效地制止。而且，未盡國際上達成的許多協定都是要求實行更多的管制，而不是放送管制，比如，以歐盟為代表的地區治理結構，以及以環境條約或人權公約為代表的有關具體問題的協議。最後，使用親市場型工具的能力取決於一國市場制度基礎的建設情況以及激勵資源的可獲得性。然而，在這個問題上，一方面，並非所有第三世界國家的基礎結構建設都能得到國際的資金援助。另一方面，事實證明，國際組織（甚至包括一些放鬆轉至最積極的提倡者）強加的結構調整政策以及其他附加條件，有時反而使受援助國的經濟狀況更加惡化，因此很難採用其他政策來替代管制。-P390

根據以上分析，我們可以得出結論，未來的公共行政將採納激勵、收費、許可等以市場原則為基礎的方式來替代傳統的管制。不過，儘管這些技術說是不帶命令和控制的特徵，但行政管理者在運用他們的時候也同樣會面臨與管制時相類似的一些問題。例如，許可制度的執行就意味著，行政管理者必須有一套評估申請的標準，用以確保許可權性的強制手段，以及在標準備違反時暫緩給予許可或撤回許可的機制。-P390

除了考慮舊的管制手段和新的替代方法兩者之間的關係以外，我們還必須注意的另一個問題是，親市場型的政策工具並沒有自我維持運行的能力。專項收費、專項稅收以及津貼制度的推行都需要一定的治理結構和日常運行機制作為基礎。比如，訂價機制在設置時，必須考慮到汙染以及社會影響等所有的成本因素，最後出台的價格政策，必須能讓享受有利條件者為向消除污染或其他社會服務的提供者付費。再比如說，雖然消費者通過市場選擇能起到規制市場的作用，但這是以消費者掌握充分的商品信息為前提的。為此，我們必須建立商品標籤監督機制，以確保所有必要信息的準確性、可獲得性以及易理解性。另外，有的項目設立的主要目的在於魏某類活動提供效果分析或風險評估服務，這類項目，不僅要提交評估報告，同時還必須向政府組織提供隊報告進行完整性及實質內容分析的方法和材料。-P390